Ірландська народна асамблея: досвід прямої участі

«Які є приклади цієї вашої прямої демократії в сучасності?»

На це питання є що відповісти. Насамперед буде корисно з'ясувати класифікаційну природу прямої демократії або сутність того, відносно чого ми можемо говорити як про механізм прямої демократії. У повсякденній політичній мові «пряма демократія» найчастіше зводиться до практики референдумів, що створює ілюзію, нібито мова йде лише про бінарне «за/проти» голосування згідно з заздалегідь сформульованими питаннями. Однак у політологічній традиції цей термін має істотно вужче і водночас більш технічне значення.Цей термін з французького та швейцарського академічного середовища початку 20-го століття відноситься не до форми державного устрою або типу політичного режиму, а до способу організації процесу прийняття суспільних рішень, який може здійснюватися:

• репрезентативно через представницьке управління;
• безпосередньо громадським управлінням через механізми прямої демократії.

Виходячи з цього розуміння, попутно руйнуючи стереотип про те, що «пряма демократія = референдум», на поставлене питання можна відповісти банальним прикладом повсюдно поширеного і наочно зрозумілого інституту суду присяжних, у рамках якого рішення судової влади приймаються групою громадян на принципах випадкового відбору, тимчасового характеру і в рамках колективного обговорення.

Однак, у сфері новацій державного управління є й інші приклади активно розвинутих і впроваджених інституційних рішень прямої демократії, найперспективніший з яких, мабуть, — це інститут «народної асамблеї» [1], що поєднує випадковий відбір громадян, формалізовані процедури обговорення і прямий вплив на процес вироблення державних рішень.
 

Який сенс у практиках прямої демократії та які завдання вона вирішує?

Варто окремо пояснити, що мотив впровадження практики народних асамблей не пов'язаний з ідеологічними причинами та не зводиться до того, що інструменти безпосереднього народовладдя цінні самі по собі. Народні асамблеї слугують одним з на практиці опрацьованих механізмів вирішення утилітарних завдань і проблематики, які вже дал складнішеі можуть вирішуватися репрезентативними інструментами.

В академічному середовищі в процесі аналізу даних глобального суспільно-політичного середовища сформувався консенсус щодо пояснювальної моделі спостережуваного феномену «кризи ліберальних демократій» ([1], [2], [3]). Спостереження фіксує глобальну картину невблаганного і прогресуючого прояву абсентеїзму, вираженого в:

• суспільній втраті довіри до інститутів влади;
• спаді електоральної активності;
•  протестному голосуванні;
• схильності до деструктивної радикалізації політичних поглядів;
• зростанні популярності популістських політичних сил;
• зростанню електоральної волатильності;
• ерозії партійної ідентифікації;
• поширенні антиінституційного голосування.
   

Спостерігається глобальна картина, поширена в репрезентативних системах ліберальних демократій, яка прогресує останні 50 років без кореляційної залежності від рівня економічного добробуту, домінування тих чи інших політико-ідеологічних сил. Магістральна в науковому співтоваристві інтерпретаційна модель визначає причинно-наслідкову каузацію кризи в механізмах, закладених самою специфікою репрезентативного механізму управління. Насамперед вказується на проблему принципала-агента, ерозію субстантивного представництва (інтереси населення перестають конвертуватися в політику), автономізацію політичних еліт, ослаблення механізмів підзвітності. Дослідження показують, що навіть у благополучних «західних» країнах довіряє політикам лише кожен п'ятий, що свідчить про втрату легітимності самої архітектури політичної системи представницького управління. На тлі невблаганного прогресуючого падіння явки на електоральних процедурах, картина останніх років показує й інший тривожний ефект, спрогнозований дослідниками кризи ліберальних демократій: повсюдне зростання популярності популістських партій. Така ситуація змушує прислухатися і до запропонованих дослідниками рішень і стратегій виходу з кризи. Занепад репрезентативних систем вони пропонують оздоровлювати різними механізмами прямої демократії: імперативними елементами, обов'язковими і факультативними референдумами, громадянськими ініціативами, деліберативними (дорадчими) механізмами, механізмами участі (включаючи бюджетування) тощо. Поряд з іншими механізмами подолання кризи була запропонована і в подальшому випробувана інституційна модель народної асамблеї.

Історична довідка. Хоча Ірландська народна асамблея привернула до себе найбільшу увагу в останні роки, це не перший аналогічний механізм, випробуваний у сучасну епоху. Перш ніж ірландська модель набула своєї інституційної форми, деліберативні майданчики, як практика залучення випадково обраних громадян до обговорення складних суспільно-політичних питань, вже пережили декілька експериментальних втілень.

Одними з найчастіше згадуваних випадків такого втілення ще до ірландського досвіду були проєкти в Бельгії, Нідерландах і в окремих регіонах Канади. Провінції Британська Колумбія та Онтаріо провели збори з випадково відібраних громадян, які збиралися разом для аналізу системи виборів і розробки рекомендацій щодо її реформування, які потім виносилися на референдум (проте в підсумку виборці не схвалили ці рекомендації). У Бельгії була сформована некомерційна асоціація G1000 для підвищення залученості громадян до процесу розробки політики. Ініціатива була запущена в процесі глибокої політичної кризи, оскільки після виборів майже рік не було сформовано уряд. У рамках асоціації було проведено відбір приблизно 1000 випадкових громадян для обговорення тем соціального забезпечення, розподілу багатства в період кризи, імміграції. Передбачалося розробити рекомендації для політиків. Свою чергою, у Нідерландах, надихнувшись бельгійським проєктом, організували збори громадян G1000 Citizens’ Summit в Амерсфорті. Ця ініціатива передбачала запрошення випадково відібраних жителів міста до спільного обговорення пріоритетів і пропозицій для майбутньої муніципальної ради після виборів.

Ці приклади, поряд з іншими, менш розтиражованими в ЗМІ, проклали першу стежку для подальших практичних експериментів із деліберативними механізмами: випадковий відбір учасників не заради ретельного врахування кожного голосу в звичайному електоральному сенсі, а заради створення міні-представницького зрізу суспільства, здатного глибоко зрозуміти проблему, вислухати експертів, обговорити альтернативи і сформулювати обґрунтовані рекомендації. Важливим кроком до реалізації цих ініціатив було не банальне залучення громадян до дорадчого процесу розробки рекомендацій, а застосування стратифікованого випадкового відбору через процедуру жеребкування, що називається «сортицією»: відбір за жеребкуванням, який коригується відповідно до соціально-демографічних критеріїв. Згодом про важливість і роль цього механізму прямої демократії Девід Ван Рейбрук напише свій бестселер «Проти виборів».

Важливо відзначити, що навіть у самій Ірландії інститут асамблей не зародився «з нуля» в 2016 році. Попередником інституту народної асамблеї стала Конституційна асамблея Ірландії (Convention on the Constitution), яка працювала з 2012 по 2014 рік і складалася не тільки з випадково обраних громадян, а й з парламентських представників. Ця асамблея обговорювала запропоновані зміни до Конституції Ірландії, і деякі з її рекомендацій були потім втілені через референдуми.

Інститут Ірландської народної асамблеї, чию структуру оформило парламентське рішення у 2016 році, діє як постійна деліберативна платформа на основі 99 випадково відібраних громадян і голови. За допомогою неї громадяни вивчають широкий спектр важливих політичних і соціальних питань, включаючи складні етичні питання і положення конституції.

Теоретичне опрацювання інституту народної асамблеї багато в чому пов'язане з роботами Девіда Фарела (David Farrell) і Джейн Суітер (Jane Suiter), які в 2011 році заснували незалежний громадянський проєкт We the Citizens. У рамках цього проєкту було організовано пілотний громадянський форум за участю випадково відібраних громадян з метою перевірити, чи може така форма участі працювати в Ірландії. Цей проєкт з’явився частково як результат громадянської дискусії, яка виникла у зв’язку з фінансовою кризою і втратою довіри до традиційних інститутів. Урешті-решт We the Citizens став інтелектуальною і практичною матрицею, що породила подальші державні ініціативи із залученням зазначених вчених.

Інституційна нормативна архітектура

Модель ірландської народної асамблеї представляє аналітичну цінність не тільки як сучасний деліберативний механізм, але і як інституційна спроба наблизитися до справжніх принципів демократичної участі. При уважному аналізі стає видно, що архітектура ірландської народної асамблеї відтворює ключові принципи, на яких був побудований інститут прямого народовладдя — афінський буле (рада).

При цьому мова йде не про пряме запозичення або свідому історичну реконструкцію, а про конвергенцію інституційних рішень, що свідчить про те, що досягнення схожих інституційних результатів можливе при ідентичних завданнях і за різних стартових умов. Завдання щодо подолання ефектів кризи ліберальних демократій полягає не в репрезентації інтересів через вибори та не в простому наданні майданчика для висловлювань, а в безпосередньому включенні громадян у процес вироблення рішень. Далі ми розберемо загальні для народної асамблеї та буле нормативні принципи, що лежать в основі механізмів їхньої роботи:
 

Імперативний мандат: участь замість представництва

Базовим і об'єднуючим принципом, на яких ґрунтуються як афінський буле, так і сучасна народна асамблея, є принцип імперативного мандата, що в цьому випадку тлумачиться в розширеному — інституційному сенсі.

У класичній представницькій системі мандат має вільний характер: обраний представник після виборів юридично і фактично не зв’язаний волею виборців, не підзвітний їм за зміст прийнятих ним рішень і не може бути відкликаний у будь-який момент за порушення власних обіцянок. Саме цей розрив між волею громадян і діяльністю інститутів слугує першопричиною кризи принципала-агента, автономізації еліт (відчуження від виборців) і ерозії представництва.

На противагу цьому як і афінський буле, так і народна асамблея функціонують за логікою імперативного мандату, де учасник інституту не «представляє інтереси», а тимчасово виконує публічну функцію від імені політичної спільноти.

Імперативний мандат не означає наявність жорстких інструкцій від делегуючого або механічного дотримання заздалегідь заданої позиції. Його імперативність полягає у відсутності автономії учасника по відношенню до виконуваної ролі. У такому випадку громадянин не передає в повне довірче управління владу іншому, не відчужує владу на користь опікуна, а сам стає носієм цієї функції на обмежений термін.

В афінському буле це виражалося в тому, що член ради не мав власного політичного суверенітету, а розглядався як тимчасово призначений виконавець колективної волі поліса, підзвітний громаді і позбавлений права діяти від власного імені. Його завдання полягало не в тому, щоб «відстоювати інтереси», а в тому, щоб брати участь у спільному виробленні рішень, які потім виносилися на народні збори.

Сучасна народна асамблея відтворює цей принцип в інституційно іншій, але функціонально схожій формі. Учасники асамблеї:

• не обираються і не конкурують за мандат;
• не мають права говорити «від імені» конкретних груп;
• не мають права нав'язувати рішення суспільству;
• не конвертують участь у політичний капітал.

Їхній мандат імперативний у тому сенсі, що він суворо обмежений конкретним завданням, що на практиці означає те, що він визначається колективною процедурною нарадою з заданого суспільного питання і відразу припиняється після її завершення. Учасник не може вийти за межі цієї ролі, привласнити її або перетворити на стійку позицію влади.

У такий спосіб народна асамблея інституційно відмовляється від самої логіки представництва як посередництва і від конкурентного змагання за позицію представника, яку займає не «один з» народу, а «кращі з» (найактивніші, найпереконливіші, найбільш вузькоспеціалізовані тощо), а найкращі — це завжди виразники вузьких, а не загальних інтересів.

Сортиція (жеребкування) як фундамент відбору без виборів

Обдива Аристотель і Руссо недвозначно стверджують, що демократичний відбір для делегування публічної функції можливий тільки через механізм жеребкування. Процедурним втіленням цього принципу є сортиція — відбір громадян за жеребом.

В Афінах члени буле відбиралися жеребкуванням з числа громадян полісів, розподілених по філам. Такий відбір не був наївною довірою до випадковості, а розглядався як єдиний спосіб запобігти концентрації влади, клієнтелізму (ієрархічним взаємовідносинам, коли доступ до впливу та ресурсів надається в обмін на підтримку, у тому числі на виборах) і перетворенню політичної участі на професію. Сортиція забезпечувала рівну ймовірність участі та усувала політичну конкуренцію за посаду.

Ірландська народна асамблея використовує той самий принцип, але в адаптованій формі: стратифікованій сортиції, де випадковий відбір коригується за статтю, віком, регіоном і соціальним статусом. Мета при цьому ідентична афінській: не виявити «кращих» або «найдостойніших», а сформувати мініатюрний зріз суспільства, здатний діяти від його імені без електорального мандата.

Тимчасовий мандат і структурна перешкода професіоналізації влади

В афінському буле громадянин міг бути членом ради обмежену кількість разів, а термін повноважень був коротким. Це перешкоджало накопиченню інституційної влади, формуванню стійких фракцій і перетворенню участі на джерело соціального капіталу.

Ірландська народна асамблея відтворює цей принцип в сучасних умовах: участь громадян тимчасова, одноразова і не дає жодних політичних дивідендів. Член асамблеї не може конвертувати свою участь в кар'єрний ресурс, партійну позицію або публічний статус.

Зазначений принцип інституційно вибудуваний як антипод політичної кар'єри, завдяки чому він убезпечує асамблею від появи всередині неї привілейованих політичних еліт, виникнення яких закономірне за механізмів представництва.

Колективна деліберація (обговорення, нарада) замість агрегації уподобань

В Афінах буле функціонував як орган обговорення і підготовки рішень для екклезії. Впізнаваним (хоч і зміненим за значенням) для сучасного сприйняття аналогом такого процесу обговорення та підготовки рішень слугує спеціальний афінський термін προβούλευма (про-буле-ма): попередньо опрацьоване питання/законопроєкт, що виходить з буле на голосування. Його завдання полягало не у вираженні «думок», а в колективній раціоналізації можливих політичних рішень через обговорення, аргументацію і взаємне переконання.

Сучасна народна асамблея діє за тим же принципом, оскільки її робота будується навколо деліберації як структурованого обговорення, що включає:

•  отримання інформації від експертів;
• обговорення альтернатив;
• фасилітовані групові дискусії;
• вироблення колективних рекомендацій.

І в стародавньому, і в сучасному випадку ми маємо справу не з конкуренцією ідей як «ринком уподобань», а з демократією як кооперацією та процесом спільного мислення, що принципово відрізняє ці механізми від сенатського аристократичного механізму представницьких систем.

Функціональна роль у реальному впливі громадян

Результати обговорень ранніх деліберативних експериментів носили майже виключно рекомендаційний характер для політичних еліт. Хоча це багато в чому пояснювалося обережністю, фактично цей рекомендаційний характер підміняв демократичний задум деліберативної функції формальним виразом без змістовного ефекту. Іншими словами, це дозволяло політичним елітам реагувати на результат обговорення в дусі «Ваша думка дуже важлива для нас, дякуємо за ваш дзвінок...» без реального врахування результату обговорення. І це не умоглядне теоретизування, тому що буквально це і сталося у ситуації з кліматичною асамблеєю у Великій Британії, коли уряд у кінцевому підсумку проігнорував пакет вироблених рекомендацій.

Ірландська народна асамблея, навпаки, принципово вбудована в процес прийняття рішень як повноцінна функціональна ланка. Вона не просто симулює участь або створює «ефект присутності», а реально впливає на долю законодавства і конституції через механізм виведення громадянських рекомендацій безпосередньо до народного референдуму, минаючи звичайні політичні фільтри. Це важливий якісний стрибок, що дозволяє громадянам через інституційний механізм народної асамблеї брати участь у конкретному, вимірюваному та політично значущому результаті, а не в декоративній симуляції участі.

Принцип процедурних рамок: інституціоналізація народного волевиявлення

Інституційна регламентація процедур роботи народного дорадчого механізму задає структуру обговорення, забезпечує рівні умови для всіх учасників і створює умови для вироблення обґрунтованих колективних рішень, відмінних від суто емоційних або популістських реакцій.

У сучасному політичному середовищі, особливо в умовах кризи довіри до інститутів і поляризації суспільства, спонтанні форми волевиявлення часто:

• вразливі до маніпуляцій з боку медіа та популістських сил;
• швидко реагують на емоції та поточні події;
• ускладнюють конструктивне обговорення важких і суперечливих питань.

Процедурні рамки асамблеї вирішують проблематику так само, як і аналогічні завдання вирішував афінський буле, а саме через:

• Фасилітацію дискусій — незалежні модератори керують процедурним процесом, гарантуючи, що всі учасники мають рівні можливості висловлювати думку і брати участь в обговоренні.
• Структуроване вивчення інформації — громадяни отримують доступ до експертних доповідей, наукових даних і різних точок зору, що забезпечує інформаційну рівність.
• Поетапне обговорення альтернатив — обговорення проходить через заздалегідь визначені етапи, виявлення проблем, аналіз варіантів, аргументацію, формулювання рекомендацій.
• Колективне прийняття рішень — рекомендації формулюються на основі узгоджених процедур і голосувань всередині дорадчих груп, а не на підставі індивідуальних емоційних уподобань.

У такий спосіб процедурні рамки забезпечують інституційне гальмування стихійного волевиявлення, створюючи простір для раціональної, аргументованої та підзвітної колективної деліберації. На відміну від «зборів власників квартир під'їзду» або спонтанних онлайн-опитувань, асамблея перетворює імпульс громадської активності на конкретні, перевірені та демократично легітимні результати, які готові для подальшого застосування через референдум.

Антиелітарна логіка і довіра до здатності звичайних громадян

Існує установка, що сприймається контрінтуїтивно для усталеної повсюдно нормалізованої аристократичної логіки республіканських систем: звичайні громадяни здатні брати участь в управлінні без посередництва професійних політиків.

Для Афін ця установка була прямим викликом аристократичним моделям влади. Для сучасної деліберативної демократії — викликом технократичному та елітарному консенсусу, який передбачає, що складні питання повинні вирішуватися або експертами, або професійними політиками.

Саме тут модель народної асамблеї набуває особливого значення як проєкту справжньої, прямої та антиієрархічної демократії, оскільки вона емпірично демонструє, що інтуїція про здатність людей до самоорганізації — не утопія, а може бути інституційно оформлена і вбудована навіть у сучасні державні системи (а може навіть і замість них :) ).

Узагальнюючи сукупність розглянутих принципів, необхідно підкреслити, що демократичні інститути набувають стійкості не при вільному або вибірковому запозиченні окремих елементів. Вони не утворюють модульну конструкцію, з якої можна довільно витягувати частини без зміни властивостей цілого. Швидше, мова йде про систему взаємозалежних інституційних умов, що нагадує вежу Jenga: формально конструкція може зберігатися і після вилучення окремих елементів, проте її стійкість і функціональне призначення при цьому радикально змінюються.

Демократичні принципи в цьому випадку не виступають як набір автономних інструментів, а вибудовуються в послідовний ланцюжок причинно-наслідкових залежностей: імперативний мандат —> робить можливою сортицію —> сортиція + тимчасовий мандат—> забезпечують незалежність від кар'єрної логіки —> деліберація і процедурні рамки —> формують реальні рекомендації.

Окреслені принципи здатні повноцінно функціонувати у демократичному руслі виключно у своїй сукупності. Розгляд або впровадження окремих елементів поза загальним інституційним контекстом неминуче призводить до їх вихолощення або підміни призначення. У цьому сенсі, наприклад, сортиція втрачає свій демократичний зміст при спробі вбудувати її в репрезентативні інститути як альтернативний спосіб рекрутування політичних еліт. Жереб не є заміною виборів у системі представництва, оскільки він застосовується виключно в рамках демократичного механізму прямої участі, де відбір здійснюється не серед претендентів на владу, а серед рівних громадян, які тимчасово виконують публічну функцію.

Отже, ірландська народна асамблея представляє цінність не як набір вдалих процедурних інновацій, а як рідкісний приклад цілісної інституційної конфігурації, в якій демократичні принципи не конкурують один з одним, а взаємно підтримуються, відтворюючи логіку прямої народної участі, яку структурно можна порівняти з класичними механізмами демократичного самоврядування.

Варто додатково підкреслити, що супутня проєктна риторика та аналітика навколо народної асамблеї позбавлені пафосних відсилань до механізмів справжнього народовладдя і спираються на стриману пояснювальну логіку академічних концепцій deliberative democracy та mini-publics. Автори проєкту використовують аналогію з афінською демократією вкрай обережно, послуговуючись нею не як нормативним обґрунтуванням інституту, а лише як аналітичною та історичною референцією.

Така стратегія видається небезпідставною, оскільки легітимація народної асамблеї через антирепрезентативну риторику навряд чи сприяла б отриманню підтримки з боку національного уряду при реалізації експерименту на практиці. Разом з тим, інші вихідні установки і обране «позиціонування» проєкту привели авторів, судячи з усього, свідомо до інституційної архітектури, що демонструє значну схожість з механізмами участі, виробленими античною політичною думкою.

Інституційний дизайн і механізм роботи Ірландської народної асамблеї

Опис народної асамблеї з висоти абстрактних метафоричних принципів важливий для нормативного схематичного розуміння механізмів її роботи. Однак для предметного і наочного розуміння необхідно зануритися в фактичну інституційну інженерію і дизайн цього інституту участі.

Склад і процедура відбору:

Ірландська народна асамблея складається з 99 громадян і незалежного голови. Випадковий відбір учасників із широкої сукупності населення коригується методом стратифікованої сортиції за ключовими соціально-демографічними параметрами (стать, вік, регіон проживання, соціально-економічний статус). Процедуру рекрутингу проводила дослідницька компанія, співробітники якої здійснювали поквартирний обхід і холодний обдзвін відібраних жеребкуванням контактів. Поряд з основними учасниками, одночасно було відібрано також 99 резервних учасників. У такий спосіб було сформовано мініатюрний соціальний зріз суспільства, що відтворює різноманітність позицій і не допускає домінування однієї соціальної групи.

Принципово важливо, що участь в асамблеї — не результат самовисування, політичної активності або символічного капіталу. Громадян запрошують не тому, що вони хочуть брати участь, а тому, що вони — частина політичної спільноти. Це перевертає звичну логіку участі, оскільки асамблея не збирає найбільш мотивованих, гучних або ідеологічно заряджених, а формує простір, де зустрічаються «звичайні» громадяни, які часто раніше не були залучені до політики.

Голова та інституційний нейтралітет:

Голова асамблеї призначається поза процедурою жеребкування і виконує функцію процедурного та інституційного арбітра. Його роль полягає не у формуванні змістовних позицій, а у забезпеченні дотримання регламенту, нейтральності дискусії та рівної участі всіх членів асамблеї.

Наявність цього елемента дозволяє нейтралізувати ефекти стихійних форм народних зборів, тому що формальний процедурний центр утримує обговорення в раціональному та конструктивному руслі, запобігаючи домінуванню харизматичних фігур і виникненню неформальних ієрархій. Аналогічним способом парламентські засідання представницьких органів переходять від дебатів до продуктивної роботи саме завдяки наявності регламентів і відповідального за їх дотримання голови.

Експертний супровід:

Робота асамблеї будується навколо поетапного вивчення обговорюваного питання. На ранніх етапах учасники отримують доступ до експертних матеріалів, виступів, аналітичних доповідей і презентацій, що відображають різні точки зору. Ключовим тут слугує принцип інформаційної симетрії, який гарантує, що всі учасники отримують однаковий обсяг інформації, представлений у стандартизованій формі.

Експерти не беруть участі в прийнятті рішень і не мають права нав'язувати висновки. Їхня функція — це розширення когнітивного горизонту учасників, а не підміна їхніх суджень. Тим самим асамблея уникає технократичного дрейфу, зберігаючи контроль над процесом у руках громадян.

Відповідальність за цей процес і контроль збалансованості представлення експертних позицій покладаються не на самих експертів, а на процедурні органи асамблеї: секретаріат, консультативні групи та голову. При цьому за делегатами асамблеї зберігається можливість ініціювати залучення додаткової експертизи з окремих позицій.

Деліберативна структура:

Центральним елементом роботи асамблеї є деліберація — структуроване колективне обговорення. Учасники працюють за круглими столами по 7-8 осіб. За кожним столом присутній професійно підготовлений фасилітатор і стенографіст. Роль фасилітатора полягає в модерації, щоб забезпечувати предметність і взаємну повагу в дискусії, а також рівні можливості висловлювання для всіх учасників. Склад робочих столів регулярно ротувався після кожного засідання, що перешкоджало формуванню стійких фракцій і сприяло міжгруповому обміну аргументами.

Процес побудований поетапно: від формулювання вихідних позицій і питань — до аналізу альтернатив, аргументації та поступового зближення поглядів. Важливим моментом є те, що асамблея не орієнтована на негайне досягнення консенсусу. Розбіжність позицій розглядається не як дефект, а як ресурс для обговорення.

Засідання асамблеї проводилися, переважно, раз на місяць і займали більшу частину вихідних: повний день у суботу і ранок неділі (в окремих випадках — до середини або кінця дня). Програма засідань узгоджувалися керуючою групою, що  складалася з самих учасників асамблеї і підтримувалася експертною консультативною радою. Сама програма включала кілька типів активності:

• доповіді експертів (тривалістю від 15 до 30 хвилин); при цьому аналітичні матеріали розсилалися учасникам заздалегідь, що дозволяло їм підготуватися до обговорення завчасно;
• виступи груп інтересів, а в ряді випадків — особисті свідчення громадян;
•  сесії питань і відповідей;
• закриті фасилітовані обговорення в малих групах;
• індивідуальні рефлексивні паузи, під час яких учасники письмово фіксували свої особисті відповіді на поставлені запитання.

Тимчасова організація та цикл деліберації:

Важливо також уточнити тимчасову та процесуальну логіку роботи асамблеї. Кожна окрема тема розглядалася не в рамках одного засідання, а протягом декількох послідовних засідальних уїкендів, що утворювали єдиний деліберативний цикл. Один уїкенд представляв один завершений засідальний етап, під час якого, як правило, проходило не менше шести деліберативних сесій (детальних обговорень). Кожна така сесія завершувалася фазою колективного обговорення в малих групах, після чого здійснювалася ротація складу робочих столів. У такий спосіб ротація відбувалася не епізодично, а системно: між окремими сесіями в рамках одного засідання циклу, що забезпечувало постійне перемішування учасників і перешкоджало закріпленню стійких коаліцій або фракційних позицій. Послідовне повернення до теми протягом декількох уїкендів дозволяло поєднувати глибину опрацювання з когнітивною дистанцією, формуючи умови для перегляду початкових позицій і поступової раціоналізації колективних висновків.

Формування рекомендацій і механізм прийняття рішень:

Підсумком роботи асамблеї стає набір рекомендацій, сформульованих в результаті внутрішніх обговорень і голосувань. Ці рекомендації носять не декларативний, а операційний характер, чітко артикулюють можливі зміни законодавства або конституційних норм.

Процедури прийняття рекомендацій прозорі і заздалегідь визначені. Це дозволяє уникнути як тиску більшості, так і маніпуляцій формулюваннями. Кожна рекомендація супроводжується вказівкою рівня підтримки всередині асамблеї, що додає додатковий вимір легітимності.

Зв'язок з інституційним контуром держави:

Ключовою особливістю ірландської моделі є інституційно закріплений зв'язок асамблеї з парламентом і механізмом референдуму. Асамблея не є ізольованим форумом, оскільки її висновки вбудовані у формальний процес прийняття рішень. Це принципово відрізняє її від ранніх деліберативних експериментів, що обмежувалися консультативною функцією.

Саме в цьому аспекті стає видно, що народна асамблея функціонує не як символічний жест залучення, а як повноцінний елемент демократичної архітектури, здатний трансформувати колективне обговорення в юридично значущі політичні рішення.

Прогресивність рішень і парадокс ірландського кейсу

В аналітичній літературі (включаючи публікації та аналітичні матеріали, пов'язані з самими ініціаторами проєкту), присвяченій ірландському досвіду, як правило, не проводиться жорсткого розмежування між рішеннями Конституційної асамблеї (2012-2014) і подальшої Народної асамблеї (з 2016 року). Навіть архів сайту Народної асамблеї включає матеріали обох органів. Таке об'єднання виправдане не тільки хронологічно, але й інституційно, оскільки обидві структури функціонували в рамках єдиної логіки, утворюючи єдиний еволюційний механізм, всередині якого напрацьовувалася і перевірялася практика суспільного прийняття складних рішень.

Особливий інтерес представляє зміст рішень, вироблених у рамках цих асамблей. Він виглядає парадоксальним на тлі суспільного контексту Ірландії як країни з довгою історією католицької гегемонії, високою роллю церкви в соціальному житті і традиційно консервативними моральними установками. Ще на початку 2000-х років Ірландія сприймалася як суспільство зі стійкими релігійними нормами, жорсткими обмеженнями у сфері біоетики та сімейного права, а Конституція прямо закріплювала положення, що відображали цю ціннісну рамку.

Це сприйняття підтверджували й емпіричні дані: рівень релігійної самоідентифікації, підтримка традиційних моральних позицій, висока чутливість до питань абортів, шлюбу та сім'ї тривалий час залишалися одними з найвищих у Західній Європі. Беручи до уваги ці дані, варто також пояснити, що перед асамблеями ставилися по-справжньому амбітні цілі і великі виклики, адже винесені на розгляд питання належали до числа тих, які в більшості країн стають джерелом гострої політичної поляризації, парламентських тупиків і довготривалого соціального конфлікту.

Йдеться насамперед про рішення та рекомендації, вироблені за такими напрямками:

• скасування конституційної заборони на аборти;
• легалізація одностатевих шлюбів;
• питання ґендерної рівності, включаючи перегляд конституційно закріплених ґендерних ролей;
• обговорення допомоги в залишенні життя та медичних рішень щодо кінця життя;
• кліматична політика та структурні заходи щодо скорочення викидів;
• політика у сфері вживання наркотиків і відмова від карального підходу;
• вилучення статті про богохульство з Конституції.

У традиційній парламентській логіці подібні теми або відкладаються на невизначений термін, або вирішуються через вузькопартійні компроміси, які неминуче залишають значну частину суспільства в стані фрустрації та відчуття нав'язаного рішення. Ірландський досвід, навпаки, показв альтернативу, яка полягала у висуненні цих питань на рівень інституціоналізованого громадського обговорення.

Результати цього підходу виявилися несподівано прогресивними. Рекомендації асамблей, вироблені після тривалого процесу вивчення, обговорення та аргументації, систематично схилялися в бік розширення прав, пом'якшення заборон і перегляду жорстких моральних обмежень. При цьому важливо підкреслити, що мова не йшла про радикальний активістський максималізм. Рішення формулювалися обережно, з урахуванням балансу цінностей, соціальних наслідків, аргументів різних сторін, слідуючи логіці практичної розсудливості і міри в аристотелівському розумінні чесноти.

Ключовим моментом тут є не тільки змістовна спрямованість рекомендацій, але і їхня подальша доля. На відміну від ранніх деліберативних експериментів в інших країнах, ірландські асамблеї були вбудовані в реальний контур прийняття рішень. Їхні висновки трансформувалися в конкретні законодавчі ініціативи і:

• ухвалювалися парламентом (у разі відсутності необхідності зміни Конституції), або
• виносилися   на   загальнонаціональні   референдуми  (у   разі необхідності внесення змін до Конституції).

Референдум у даному випадку переставав бути інструментом плебісцитарного затвердження заздалегідь підготовленого рішення або механізмом прийняття емоційного неінформованого рішення і ставав фінальною стадією вже виконаної колективної громадської інтелектуальної роботи.

Це принципово змінювало сприйняття результату. Проведені згодом опитування показали, що навіть ті, хто не погоджувався з підсумковим рішенням, часто стикалися не з відчуттям нав'язаної волі політичних еліт, а з наочним процесом громадського самовизначення. Закон сприймався не як зовнішній наказ, а як результат процедури, в якій «ми самі це обговорили і вирішили». Саме в цьому полягає джерело надзвичайно високої легітимності та відносного соціального прийняття навіть найчутливіших реформ.

Додам додаткове пояснення на випадок припущення, що деліберативна суспільна стадія є рудиментом, а суспільство здатне сформувати виважену позицію на референдумі навіть у ситуації, коли порядок денний для голосування формується вузькою групою інтересів або політичних еліт.

Із цим дозволяє наочно розібратися більш предметне звернення до ірландського випадку легалізації абортів. У відносно короткий історичний період в Ірландії пройшло два референдуми з одного і того ж питання.

У 1983 році уряд виніс на референдум конституційне закріплення гарантії права на життя ембріона, що фактично означало заборону абортів. Голосування населення, у силу плебісцитарно-акламаційного механізму, відтворило заздалегідь вкладену політичними елітами консервативну рамку рішення. Мова при цьому не йде про принципову нелегітимність референдумів як таких, а про специфіку їх використання за відсутності попереднього громадського обговорення.

Про проблематичність цього результату свідчили високий рівень суспільного невдоволення і стійка поляризація з цього питання, що в підсумку неминуче привело суспільство до необхідності перегляду формально прийнятого, але де-факто недостатньо легітимного рішення.

Створення Народної асамблеї дозволило сформувати деліберативний суспільний механізм, у рамках якого порядок денний обговорення та аргументація розроблялися не елітами, а самою процедурою колективного розгляду. Це забезпечило можливість прийняття інформованого рішення.

Підсумковий референдум завершився рішенням на користь дозволу абортів, а подальші вимірювання рівня суспільної довіри продемонстрували високу легітимність прийнятого рішення навіть з такого питання, що так сильно поляризує суспільство.

Вищезгаданий випадок емпірично демонструє принципову різницю між плебісцитарним референдумом, що відтворює задану елітою рамку, і референдумом, який ґрунєуться на результатах попереднього деліберативного громадського механізму.

На тлі вищеописаного доречно висунути обережну, але концептуально значущу гіпотезу. Із застереженням про те, що суворий каузальний зв'язок тут емпірично не доведений, можна припустити, що інституціоналізована практика колективного прийняття складних рішень зменшує простір для популістської мобілізації. Ірландія на сьогоднішній день демонструє один з найнижчих рівнів підтримки ультраправих популістських рухів в Європі, незважаючи на загальноєвропейські кризи, міграційні питання і зростання недовіри до традиційних інститутів в інших країнах.

Цілком можливо, що регулярне залучення громадян до осмисленого процесу прийняття рішень з принципово важливих питань зменшує відчуття відчуження від політики, яке зазвичай і стає живильним середовищем для популізму.

У такий спосіб ірландський досвід демонструє, що справжні демократичні механізми здатні не тільки виробляти змістовно прогресивні рішення в консервативному суспільстві, але й виконувати ширшу стабілізуючу функцію. Вони переносять конфлікт із площини «хто переміг» у площину «як ми дійшли до цього рішення», зміщуючи фокус із конкуренції на кооперацію.

Обмеження ірландської моделі та межі її застосовності

Розглядаючи ірландську практику народних асамблей, необхідно окремо зазначити межі їхньої інституційної автономії та ступінь їхньої здатності компенсувати структурні обмеження представницької моделі ліберальної демократії. Питання тут полягає не в тому, чи демонструє цей механізм демократичний потенціал, а в тому, наскільки цей потенціал реалізується в існуючій системі розподілу влади.

Насамперед слід підкреслити, що виявлена раніше схожість з нормативною моделлю афінського буле відноситься переважно до внутрішнього контуру роботи інституту: принципів формування складу, тимчасового мандату, сортиції, деліберації та процедурних рамок колективного обговорення. Що стосується зовнішнього контуру, тобто місця і ролі народної асамблеї в загальній архітектурі політичного управління, то така схожість відсутня.

Ірландська народна асамблея — це не суверенний орган громадського управління. Вона інституційно вбудована в парламентську систему і не володіє верховенством над виконавчою і законодавчою гілками влади. Разом з тим, на відміну від ранніх деліберативних експериментів в інших країнах, її рішення не носять суто символічного або факультативного характеру. Асамблея вбудована у формалізовану процедуру, що передбачає обов'язковий публічний розгляд її рекомендацій, подальшу реакцію уряду і, в ряді випадків, запуск конституційних або законодавчих змін.

Саме ця зв'язка надавала рішенням асамблеї відносну інституційну невідворотність, оскільки уряд не міг просто проігнорувати її висновки без політичних витрат. Однак відсутність у асамблеї верховенства над виконавчою владою означала збереження простору для модифікації, відстрочки і пом'якшення реалізованих рішень.

На практиці це оберталося тим, що уряд і парламент, приймаючи загальну рамку рекомендацій, могли:

• відкладати їхню реалізацію на довгий час;
• знижувати ступінь радикальності запропонованих заходів;
• трансформувати структурні пропозиції в декларативні або пілотні ініціативи.

Найяскравіше таке обмеження сформульованих рекомендацій асамблеї проявилося у сферах кліматичної політики та регулювання вживання наркотичних засобів, де вони були формально прийняті, але їхня практична реалізація виявилася фрагментарною, розтягнутою в часі та частково деполітизованою. У цих випадках асамблея задала напрямок суспільного консенсусу, проте контроль над темпом і глибиною змін залишився за виконавчою владою.

Ще одне істотне обмеження пов'язане з формуванням порядку денного. Попри демократичний характер внутрішньої роботи, теми, що передаються на розгляд асамблеї, визначаються зверху парламентом або урядом. У суспільства відсутній автономний механізм ініціювання питань для колективного опрацювання. У результаті на порядку денному практично не виявляються проблеми, що зачіпають фундаментальні основи розподілу влади і ресурсів, включаючи питання структурної економічної нерівності, перерозподілу власності або перегляду ролі політичних і економічних еліт.

Це дозволяє зробити більш загальний висновок про те, що народні асамблеї в ірландському форматі не є самодостатнім демократичним механізмом і не претендують на заміну репрезентативних інститутів. Їхня функція — коригувальна і компенсаторна, тобто спрямована на прийняття рішень у тих зонах, де парламентська логіка систематично зазнає невдачі через поляризацію, електоральні ризики та партійну конкуренцію.

Разом із тим ірландський досвід дозволяє зафіксувати більш принциповий висновок. Навіть в умовах допоміжного і несуверенного статусу інституціоналізоване колективне обговорення демонструє вищу здатність служити суспільним завданням, ніж класичні представницькі процедури. Асамблея систематично виробляє рішення, що мають більшу обґрунтованість, соціальну прийнятність і легітимність, а також знижує інтенсивність політичного конфлікту не через його придушення, а через переробку його у форму осмисленої колективної згоди.

У цьому сенсі народні асамблеї функціонують не як декоративне доповнення до існуючої політичної системи, а як емпірично спостережувана альтернатива логіці елітарного посередництва. Їхня практична ефективність проявляється насамперед у тих зонах, де репрезентативні інститути виявляються структурно обмеженими — у вирішенні складних, ціннісно навантажених і поляризуючих питань, що вимагають не конкуренції позицій, а спільної інтелектуальної роботи.

Тому ірландський досвід слід розглядати не як завершену модель демократії, а як демонстрацію того, що інша архітектура прийняття рішень не тільки можлива, але й функціонально краща. Його значення полягає в тому, що він показує напрямок еволюції демократичних інститутів від політики представництва та електоральної конкуренції до форм прямого громадського самоврядування, в яких влада не відчужується, а виконується самими громадянами.

Висновок

Ірландська практика народної асамблеї демонструє, що ключовий недолік сучасних ліберальних демократій полягає не стільки в недостатній участі, скільки в спотвореній архітектурі самої участі. Проблема представницьких систем полягає не у відсутності «зворотного зв'язку», а в інституційному відчуженні громадян від процесу вироблення рішень. Експеримент з народними асамблеями показує, що при правильно вибудуваних процедурах (сортиція, тимчасовий мандат, деліберація та інституційна відповідальність), громадяни здатні виконувати функції, які традиційно вважалися винятково прерогативою професійних політиків і експертів, причому вони здатні це робити з більшою раціональністю, стійкістю і громадською довірою.

Отже, ірландська народна асамблея — це ані утопія, ані технічне доповнення до існуючих інститутів. Вона виступає емпіричним доказом того, що демократія може бути влаштована інакше, більш послідовно, більш раціонально і більш справедливо по відношенню до власного нормативного ідеалу. Не відтворюючи афінську модель буквально, цей досвід повертає до її фундаментального принципу: справжня демократія починається там, де громадяни перестають бути об'єктом управління і знову стають колективним суб'єктом прийняття рішень.

Примітки автора:

1. Термін Citizens’ Assembly буквально перекладається як «громадянська асамблея». У цьому тексті використано інтерпретаційний переклад «народна асамблея» у методологічно уточненому значенні.

Переклав і відредагував: Денис Хромий